El sector de hidrocarburos es susceptible de verse incurso en acciones de corrupción, pero los riesgos son mayores en el comercio exterior de esta materia prima. Análisis de un informe independiente que describe las modalidades utilizadas en varios países del mundo.
En muchos países productores de petróleo el gobierno recibe una porción tangible de lo extraído, que luego es comercializado a través de la empresa petrolera nacional. Estas transacciones, que no están sometidas a controles y regulaciones exigentes, suelen ser un caldo de cultivo fértil para la corrupción, pues ni siquiera requieren de la presentación de reportes.
Frente a este fenómeno la organización no gubernamental independiente Natural Resource Governance Institute (Nrgi), que busca concientizar a los países de los beneficios de su riqueza en hidrocarburos y minerales a través de investigaciones, ha señalado que es indispensable que estas operaciones tengan una mayor transparencia por dos razones: porque las rentas petroleras suelen ser la mayor porción de los ingresos de un Estado (como ocurre en Irak y Nigeria) y porque al generar tanta cantidad de recursos los riesgos de corrupción son mayores.
Para ejemplificar el fenómeno de corrupción en las transacciones de comercio internacional de petróleo en las que una parte es un Estado, el Nrgi ilustró en su estudio ‘Evidencia inicial de riesgos de corrupción en las ventas estatales de petróleo y gas’ (2016) 11 casos reales en los que, además de evidenciarse conductas corruptas, se sugieren algunas políticas anticorrupción necesarias para evitar la consumación de los riesgos.
Aunque los casos que se presentan a continuación tienen un carácter histórico —por haber ocurrido hace tiempo— y un ámbito geográfico definido, su conocimiento debe servir para demostrar que efectivamente existen riesgos derivados del sistema de ventas no transparentes de petróleo en el comercio exterior, lo cual evidencia que es menester reforzar los controles de transparencia y anticorrupción sobre ellas, y para que las empresas privadas se protejan de operaciones de este tipo.
Casos de corrupción en la asignación contractual
Fossus Energy de Indonesia
En el año 2013 el entonces titular del regulador de petróleo y gas de Indonesia (SKK Migas), Rudi Rubiandini, aprobó la adjudicación de un contrato de compraventa de petróleo a la empresa Fossus Energy en virtud del cual esta empresa le compraría a la nación una porción de la producción local de tres campos.
No obstante, la transacción no se llevó a cabo porque, poco después de la suscripción del contrato, la policía anticorrupción del país arrestó a Rubiandini por supuestamente haber recibido una coima de USD 1.1 millones de dólares por otorgamiento del contrato.
Según informaron las autoridades, el dinero fue recibido a través de un testaferro (quien además era su entrenador de golf). A pesar de que el funcionario público arguyó en juicio que el dinero era necesario para impulsar los trámites de adjudicación contractual tanto en el parlamento como administrativamente, la justicia lo condenó por soborno.
Gunvor en República del Congo
Entre el año 2010 y el 2012 un gerente de desarrollo de negocios de la empresa de energía Gunvor (con sede en Ámsterdam) canalizó pagos por USD 30 millones de dólares a cuentas en el Banco Suizo de dos compañías fachada controladas por un corredor de bolsa francés y un exasesor del expresidente de Gabon, Omar Bongo, respectivamente.
Según se descubrió luego, tanto el trader como el exasesor gubernamental tenían por función conseguirles citas a los empleados de Gunvor con altos funcionarios de la República del Congo, incluido el entonces presidente Denis Sassou-Nguesso.
Luego de varios de estos encuentros, Gunvor se hizo adjudicatario de un contrato de compraventa de 18 millones de barriles de crudo de la Société Nationale des Pétroles du Congo, la estatal petrolera del país, a cambio de dar un préstamo respaldado con petróleo de USD 750 millones de dólares para que el Congo desarrollara su infraestructura petrolera.
El escándalo surgió luego de que un empleado del Banco Suizo alertara de los pagos de USD 30 millones de dólares a los reguladores, por lo que las autoridades suizas congelaron las cuentas de las dos empresas cascarón y abrieron una investigación para determinar si algunos de esos recursos fueron canalizados hacia las arcas de funcionarios del gobierno congolés. Este caso está aún por resolverse ante la justicia.
Sphynx también en el Congo
A comienzos de la primera década del dos mil la empresa petrolera nacional del Congo vendía barriles de petróleo a precios no revelados a tres compañías intermediarias de hidrocarburos: Sphynx UK, Sphynx Bermuda y Africa Oil & Gas Corporation. El sistema estaba establecido para que las empresas pagaran por el petróleo luego de que el mismo fuera revendido a otras sociedades.
Sin embargo, las evidencias demostraron que al canalizar el crudo a través de estas compañías el gobierno del Congo pretendía realmente ocultar ingresos del Estado para no pagar alrededor de USD 8000 millones de dólares que el país le debía a sus acreedores en 2005.
Otras evidencias mostraron que parte de los ingresos por ventas en este esquema eran desviados a cuentas de políticos, como ocurrió con un directivo de la empresa nacional de petróleo del Congo y un miembro de la familia del presidente, quienes tenían participaciones accionarias en las tres empresas intermediarias. Claro está que los beneficiarios finales de las empresas solo se revelaron durante las investigaciones y no antes, por la falta de disposiciones normativas en esa vía.
Trafigura en Angola
El caso inició en 2009, cuando la empresa estatal petrolera angoleña Sonangol buscó a la empresa suiza Trafigura para que operara dos grandes contratos de suministro de combustible: el primero, cuyo objeto era intercambiar petróleo por productos refinados que Trafigura importaría al país; y el segundo, para comercializar combustible y otros productos en el mercado nigeriano.
Con posterioridad a la adjudicación se descubrió, a través de investigaciones de prensa y no de las autoridades, que existía una compañía fachada incorporada en las Bahamas, Cochan Limited, que adquirió grandes participaciones en las dos filiales de Trafigura que suscribieron los contratos con Sonangol.
Adicionalmente, quedó en evidencia que la sociedad era propiedad de un asesor del presidente de Angola. Esta contratación pública le dio a Trafigura, y por ende a Cochan, el control monopolístico de todo el mercado de gasolina del país.
Previniendo casos de corrupción en la asignación de contratos
Los problemas en esta etapa de venta de petróleo incluyen soborno para asegurar un negocio, conflictos de interés de los funcionarios oficiales a cargo del proceso y la mala gestión de las PEP en caso de que en la transacción aparezca alguna de ellas.
Como medidas anticorrupción en esta fase vale la pena evaluar la importancia de proteger los sistemas de licitación y concurso público en la adjudicación de contratos, en los que se tengan lineamientos claros de conocimiento de conocimiento del cliente e, incluso, de los beneficiarios finales de las empresas adjudicatarias.
Asimismo, imponer un requisito simple de reporte de los pagos derivados de la adjudicación de los contratos que suscriba la empresa petrolera estatal o la compañía que compra el petróleo es un buen inicio para detectar irregularidades en el flujo del dinero y para aumentar la transparencia de los intervinientes.
Casos en la negociación de los términos
Philia en República del Congo
En 2013 una pequeña compañía suiza llamada Philia Trading compró al menos USD 250 millones de dólares en combustible y nafta de la Sociedad Congolesa de Refinamiento y de la Sociedad Gabonesa de Refinamiento.
Con posterioridad, una ONG encontró que Philia no solo no transportó ni vendió directamente los productos, sino que procedió a revenderlos a empresas suizas y británicas (incluida una división de BP) a cambio de un margen de beneficio del contrato. Además, se hizo público que el contrato de Philia con la empresa del Congo no se adjudicó en concurso público, que le otorgó a las partes la discrecionalidad para elegir el tipo de cambio para la conversión de moneda extranjera, que otorgó un plazo demasiado largo para pagar el producto y que no exigió garantías de seguridad.
Si bien estas condiciones no son ilegales en sí mismas, sí es dable cuestionar si Philia recibió un trato preferencial dado que su único accionista es un ciudadano de Gabón que resultó estar vinculado con el hijo del presidente de ese país. El caso no ha sido debatido aún ante la justicia.
El intercambio de petróleo por productos en Nigeria
La administración del presidente Goodluck Jonathan (entre 2010 y 2015) llegó a acuerdos leoninos con varias empresas de comercialización de petróleo que recibieron un trato especial en los términos y condiciones de los contratos durante ese gobierno, los cuales derivaron en detrimento patrimonial del Estado.
A partir de 2010 la Corporación Petrolera Nacional de Nigeria vendió 210 000 barriles diarios de la producción nacional de petróleo (20 % del total de producción equivalente a USD 35 000 millones de dólares entre 2010 y 2014) a través de un contrato de intercambio de crudo por productos refinados con empresas privadas, esto con el supuesto fin de evitar desabastecimiento de combustible en el país.
No obstante, a pesar de que efectivamente los contratos de swap contribuyeron a mantener estable el suministro de gasolina y queroseno en el país, el Natural Resource Governance Institute denunció que tales contratos, que nunca fueron publicados, estaban laxamente estructurados para favorecer a los contratistas en detrimento de la nación al establecer un precio arbitrario, razón por la cual fueron cancelados en 2015.
Tobias Vgot
Gazprom en Rusia
Desde la década del noventa la compañía nacional de petróleo rusa, Gazprom, contrató con varias compañías privadas de intermediación (controladas por empresarios de Austria, Hungría, Suiza y Estados Unidos) para transportar gas natural desde Asia Central hacia Ucrania.
Según evidenciaron los contratos, las compañías contratistas recibieron beneficios económicos en detrimento de Gazprom, pues tenían la potestad de pedir a la estatal petrolera grandes prestamos de dinero, garantías de deuda y otros beneficios financieros (por ejemplo, en un solo año Gazprom desembolsó USD 880 millones de dólares a una de las firmas).
Como si fuera poco, luego se supo que algunas de las empresas intermediarias tenían vínculos con varios presidentes ucranianos entre 1999 y 2014, lo que creó conflictos de intereses que pasaron inadvertidos durante años.
Cómo prevenir la corrupción en la negociación de términos contractuales
Los términos que negocian las empresas petroleras estatales deben garantizar el mejor ingreso por la venta de los recursos naturales del país. Sin embargo, acciones de corrupción y de soborno pueden minar ese objetivo para otorgarle a ciertas partes interesadas mejores condiciones, aun en detrimento del interés público.
Aunque es cierto que las cláusulas que rigen el intercambio internacional de hidrocarburos son técnicas y por ende difíciles de entender para la gente del común, la revelación de los términos contractuales, así como una base de datos discriminada de transacciones que evidencie flujos de dinero al margen y condiciones paralelas, pueden servir para mitigar estos riesgos.
Casos de corrupción en la transferencia de ingresos
Las cuentas offshore de Turkmenistán en el Deutsche Bank
A partir de 1990 Turkmenistán implantó una política de depositar la mayor porción de sus rentas petroleras en cuentas en el extranjero (casi todas en el Deutsche Bank). A pesar de que los balances de las cuentas nunca fueron presentados, sí se supo que esta serie de depósitos financiaba más o menos el 75 % del total del gasto gubernamental a pesar de no estar incluidos de forma directa en el presupuesto general del país.
Esta situación le permitió al expresidente Saparmurat Niyazov (1990–2006) controlar estas cuentas de las que no solo se estima que sacó una porción considerable para él y su familia, sino de las cuales extrajo dinero que destinó a inversiones innecesarias para exaltar su imagen, como un megapalacio presidencial y una estatua de oro suya que gira para estar siempre de frente al sol.
Los USD 20 000 millones perdidos en Nigeria
La compañía nacional de petróleos de Nigeria fue acusada en 2014 de retener y gastar de forma discrecional grandes sumas de rentas petroleras en vez de transferirlas a la hacienda pública. En ese año, el director del banco central del país, Lamido Sanusi, denunció que la Corporación Petrolera Nacional de Nigeria omitió la transferencia de USD 20 000 millones de dólares al tesoro nacional en un periodo de 19 meses.
Frente a este escándalo se presentaron al menos cinco versiones diferentes del paradero del dinero, pero ninguna resultó concluyente.
La firma PwC, contratada para hacer una auditoría externa del caso, señaló que la corporación tenía un “cheque en blanco” para gastar dinero sin ningún límite, dada la falta de instancias de supervisión y control y la laxitud de las normas de reserva de información.
Adicionalmente, se comprobó que, entre otras prácticas, la corporación petrolera nigeriana subsidiaba la compra de combustible que nunca ingresaba a territorio del país, y que llevaba a cabo programas de mantenimiento inflados e innecesarios a sus oleoductos con el fin de desviar recursos a cuentas en el exterior de asesores del gobierno.
El hueco fiscal de USD 31 400 millones de dólares en Angola
Este es otro caso en el que la empresa petrolera nacional retuvo altas sumas de rentas petroleras para gastarlas por fuera del presupuesto general de la nación. En diciembre de 2011, el Fondo Monetario Internacional alertó sobre un déficit fiscal en Angola de USD 31 400 millones de dólares (equivalente al 25 % del Producto Interno Bruto nacional), posiblemente derivado de los gastos extrapresupuestales de la petrolera pública Sonangol y de la desviación de fondos de esa empresa a fideicomisos en el extranjero.
Las versiones oficiales se centraron en decir que con las rentas retenidas la empresa había financiado obras de infraestructura, pero ni se detallaron los trabajos ni se explicó por qué el gasto se hizo por fuera del presupuesto de la nación.
El entramado detrás del intercambio de petróleo por comida en Irak
Entre 1996 y 2003 algunos comerciantes con presencia en el programa de las Naciones Unidas ‘Petróleo por Comida’ (que le permitió a Irak intercambiar crudo por alimentos y medicinas en 1995) pactaron contratos subrepticios con el gobierno iraquí para establecer pagos paralelos por el petróleo que recibían. Los actores envueltos en el esquema utilizaron empresas fachada y cuentas en el exterior para pagar, al menos, USD 1800 millones de dólares al gobierno de Saddam Hussein.
Cuando se supo de este sistema de flujos de dinero se adelantaron al menos seis acciones de judicialización en Estados Unidos bajo los cargos de corrupción y soborno. Las investigaciones en ese país arrojaron que el programa de las Naciones Unidas de intercambio de crudo por bienes de consumo básico tenía grandes vacíos de supervisión y que, incluso, el director del programa estaba envuelto en la recepción de coimas para adjudicar contratos.
¿Cómo prevenir corrupción en la transferencia?
Una vez la compañía local de producción de crudo vende el petróleo que ha extraído se genera un flujo de rentas (cuyo monto no siempre es revelado) que en algunas ocasiones o no llega o llega incompleto a las arcas del Estado. Y como generalmente esos recursos son gastados y desviados por fuera del presupuesto general de la nación, no existen controles frente a dichas erogaciones que permitan frenar este fenómeno de corrupción a tiempo.
Para reducir este riesgo es necesario proponer reformas estructurales que clarifiquen exactamente la relación entre la empresa de petróleos pública y el Estado, con especial énfasis en la implantación de instancias de supervisión y control en la transferencia de recursos, en procedimientos para autorizar gastos y en obligaciones de reporte pormenorizado de las cuentas.
