El flujo de información hacia las unidades de inteligencia financiera (UIF), como parte fundamental de los sistemas antilavado de activos y contra el financiamiento del terrorismo (ALA/CFT), está diseñado con una lógica que facilita y garantiza la reserva de la misma en cada una de las fases de prevención, detección, investigación y juzgamiento.
Por: Javier Gutiérrez López*
Afectar la confianza y la confidencialidad de la información distorsiona el funcionamiento mismo del sistema, atentando contra la reserva de la información suministrada a las UIF.
Lo anterior conlleva un riesgo legal y reputacional de incalculables consecuencias.
Es necesario recordar que las entradas y salidas de información en la Unidad de Información y Análisis Financiero de Colombia obedecen a lineamientos plasmados en la Constitución y las leyes, soportados, además, en los estándares internacionales del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
En este esquema, el rol articulador de la UIAF está determinado por criterios de especialidad que incluyen la protección de las fuentes y la protección de la información que recauda, analiza y difunde a las autoridades competentes.
Estos dos aspectos sustentan el capital intangible de la confianza, una variable sin la cual el sistema ALA/CFT no podría funcionar.
La confianza facilita la producción de información desde la colaboración, lo que lleva a potenciar los resultados del sistema ALA/CFT.
Un sistema que debe ser entendido como un modelo de organización cooperativa, cuyo objetivo es la protección y el crecimiento de la economía a partir del desmantelamiento de las economías ilícitas y de las redes del crimen organizado.
El rol de la inteligencia financiera para la protección de la información
Como señala el documento Unidades de Inteligencia Financiera, Panorama General, publicado en 2004 por el Fondo Monetario Internacional, las UIF tienen la tarea de “reunir los informes sobre operaciones sospechosas que proporcionan las instituciones financieras y otras personas y entidades reportantes, analizarlos y difundir los resultados a la Fiscalía, con el objetivo de combatir el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y la proliferación de armas”.
Recordemos que la creación de las UIF se enmarca en lineamientos internacionales cuya principal y más completa definición se encuentra en las 40 Recomendaciones del GAFI.
La Recomendación 29 y su nota interpretativa sobre la naturaleza de las UIF y su imbricación en la estructura institucional de un Estado, solicita a los países establecer una Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) que sirva como un centro nacional para la recepción y análisis de dos tipos de información.
La primera son los reportes de transacciones sospechosas, mientras que la segunda es “otra información relevante al lavado de activos, delitos determinantes asociados y el financiamiento del terrorismo, y para la comunicación de los resultados de ese análisis”.
Además, el estándar señala que la UIF “debe ser capaz de obtener información adicional de los sujetos obligados, y debe tener acceso oportuno a la información financiera, administrativa y del orden público que requiera para desempeñar sus funciones apropiadamente”.
¿Cómo trabaja la UIAF de Colombia?
Para el desarrollo de productos de inteligencia financiera, la UIAF de Colombia utiliza información aportada por los organismos de inteligencia, la Fuerza Pública, la Fiscalía General de la Nación, las UIF a través del Grupo Egmont y, por supuesto, por los cerca de 22.000 reportantes que envían reportes de operaciones sospechosas (ROS) y otro tipo de información.
Como lo mencioné, esta información está amparada por la reserva que establecen las leyes 526 de 1999 y 1621 de 2013.
En la exposición de motivos de la Ley 526 se estableció que, en el flujo de información entre las entidades financieras y las autoridades judiciales, en materia de operaciones sospechosas, debía incorporarse una unidad técnica con la capacidad de analizar la información contenida en el ROS y articularla con otra información disponible.
Aquello le añade valor y orienta las investigaciones subsiguientes por parte de las autoridades competentes.
La UIAF es más que un enlace entre los diferentes sectores reportantes y las autoridades encargadas de aplicar la ley.
Es la pieza clave encargada de determinar si una sospecha tiene el mérito suficiente para ser investigada por las autoridades judiciales, lo cual se plasma en productos de inteligencia con carácter orientador.
Este “paso” en el flujo de información no puede saltarse, no solo por lo que implica para las investigaciones de lavado de activos y financiamiento del terrorismo, sino, además, porque vulneraría la custodia y la reserva de la información suministrada en los ROS y en toda la información financiera y comercial a la que accede la UIAF, violando con ello la ley.
Recordemos que la función de inteligencia y contrainteligencia, según indica la Ley 1621 de 2013, “está limitada en su ejercicio al respeto de los derechos humanos y al cumplimiento estricto de la Constitución, la Ley y el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos”.
La misma ley agrega que “en especial, la función de inteligencia estará limitada por el principio de reserva legal que garantiza la protección de los derechos a la honra, al buen nombre, a la intimidad personal y familiar, y al debido proceso”.
Todo lo anterior se pone en riesgo si se afecta el correcto y normal funcionamiento del sistema.
Un ROS es un ROS
Es importante que el ROS no se confunda con una denuncia penal, una noticia criminal, una querella u otro instrumento sumarial y, por otra parte, que el reportante no se convierta en perito en un proceso judicial, o en un denunciante.
El ROS es una valoración de riesgo y no un documento que lleva a acciones penales o a acciones de extinción de dominio. Así debe ser.
Por eso la Recomendación 20 del GAFI indica que, si se detectan este tipo de operaciones, las instituciones financieras deben reportar inmediatamente a la UIF.
En ese sentido, la normatividad antilavado que surja dentro de la evolución del sistema ALA/CFT debe responder, no solo a los estándares internacionales del GAFI, sino a la estructura coherente del ciclo de inteligencia.
Fases del ciclo de inteligencia
La primera fase del ciclo es la planeación que determina la hoja de ruta para alcanzar los objetivos propuestos.
En el caso de la UIAF este derrotero es la detección de operaciones de lavado de activos, sus delitos fuente y el financiamiento del terrorismo para el desmantelamiento de las organizaciones criminales y la protección de la economía nacional frente a estos fenómenos.
La segunda fase es la recolección, para lo cual el legislador establece la obligación a las entidades públicas y privadas de suministrar a la UIAF la información que tengan sobre posibles operaciones relacionadas con lavado de activos, sus delitos fuente o financiamiento del terrorismo.
Además, le da la posibilidad a la Unidad de solicitar la información que considere necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
La tercera etapa del ciclo de inteligencia es la centralización, sistematización y análisisde la información recolectada.
El análisis, en sentido amplio, permite elaborar productos de inteligencia estratégica y operativa.
La cuarta etapa es la difusión de los productos de inteligencia que genera la UIAF, un insumo de alto valor para las investigaciones por parte de los receptores de información de inteligencia y para la toma de decisiones.
Procesamiento de la información
La información que ingresa por diferentes fuentes a la UIAF es objeto de una verificación en el marco de las funciones de inteligencia financiera y de la protección de datos.
En este proceso se verifica que la información no sea almacenada o diseminada por razones de género, opinión política o filosófica, raza, condición social o familiar y que se desarrolle conforme al test de constitucionalidad, el cual exige que en todas las etapas del ciclo se verifique si la actividad y sus medios son idóneos, necesarios y proporcionales.
Con todo lo anterior es urgente y necesario no perder de vista todos los instrumentos y mecanismos creados para la protección de la información y la construcción de la confianza instaurada en el sistema ALA/CFT.
Permitir que existan otros destinatarios inmediatos de los ROS o de la información financiera y comercial a la cual accede la UIAF (transacciones en efectivo, cambiarias y otras) podría acarrear la vulneración de los derechos fundamentales del buen nombre, la honra, la intimidad y la presunción de inocencia y la pérdida de la confianza de los sectores reportantes en el Sistema ALA/CFT.
Lo anterior porque la información ya no estaría bajo el velo de reserva del ciclo de inteligencia donde el ROS tiene un valor jurídico (necesario para garantizar estos derechos), sino que entraría de manera directa en el circuito de investigación judicial, con las respectivas consecuencias en materia de publicidad de la información y afectación a los derechos antes mencionados.
Accesibilidad y disponibilidad de la información
La disponibilidad y accesibilidad de la información es un factor determinante para el desarrollo de productos de inteligencia con vocación judicial.
Por esa razón, la colaboración por parte del sector público y privado para permitir el acceso a la información que requiere la UIAF es necesaria para aumentar la rapidez y efectividad en los procesos de análisis y detección.
Me refiero a la oportunidad en la entrega de información para generar productos de inteligencia completos y efectivos para las autoridades competentes.
Las leyes 526 de 1999 y 1621 de 2013 facultan a la UIAF a acceder a la mayor cantidad de información posible garantizando el cumplimiento de los principios constitucionales de reserva legal y protección de los derechos fundamentales.
El artículo 9° de la Ley 526 indica que la UIAF puede solicitar a cualquier entidad pública o privada la información que considere pertinente para el ejercicio de sus funciones.
Esta facultad es también establecida en el artículo 42 de la Ley 1621, en donde se dispone que los organismos de inteligencia podrán solicitar la cooperación de las entidades públicas y privadas para el cumplimiento de sus fines.
Incluso, en caso de que la información solicitada esté amparada por la reserva legal, estos organismos y las entidades públicas y privadas podrán suscribir convenios interinstitucionales de mutuo acuerdo, transfiriendo la reserva a dichos organismos.
Estos mecanismos, sumados a la articulación, coordinación y cooperación, son elementos fundamentales para la efectividad del sistema antilavado.
Confianza, eje fundamental
Los elementos solo funcionarán si existe la confianza (que posibilita la accesibilidad, disponibilidad y flujo eficiente de la información) y el entendimiento del propósito que persigue el sistema antilavado y el país al enfrentar el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.
En el marco de ese entendimiento sobre el para qué de la inteligencia financiera es importante reconocer el esquema del flujo de información que circula hacia la UIAF que, por su puesto, incluye también una clara delimitación sobre los receptores de productos de inteligencia autorizados por la ley.
Esta “restricción”, si así se puede llamar, realmente es una salvaguarda que protege la información suministrada, así como las fuentes de la misma.
Más allá de la efectividad del sistema antilavado, estamos defendiendo los derechos fundamentales y el progreso nacional.
* Director de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF)
