Exclusivo InfoLAFT
En diálogo exclusivo con InfoLAFT, la contralora Sandra Morelli se refirió a la disputa jurídica que la entidad a su cargo sostiene actualmente con la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) por la no entrega de información para realizar la auditoría de gestión de esa entidad y en tres casos específicos.
Según Morelli, el director de la UIAF, Luís Edmundo Suárez, ‘‘ha querido plantear una discusión mediática y se presenta como víctima cuando en la realidad podría estar incumpliendo la ley y una orden de Tribunal’’.
Adicionalmente, agrega la Contralora, antes de que estallara el escándalo el mismo Director de la UIAF les propuso a las distintas dependencias de la Contraloría que le solicitaron oficialmente información entregarles la misma de manera informal, a través de mesas de trabajo (reuniones informales en las que se intercambia información, pero que no tiene ninguna validez probatoria), metodología que la Contralora prohibió y que, además, ellos no aceptaron por considerar que acceder de tal manera a cualquier información sería ilegal.
Contexto
El pasado 28 de febrero de 2013 varios medios de comunicación reportaron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca le ordenó a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), a través de un recurso de insistencia, entregarle a la Contraloría General de la República la relación de unos reportes de operaciones sospechosas de presuntos casos de corrupción pública.
De acuerdo con documentos obtenidos por InfoLAFT, exactamente el 16 de febrero de 2012 la Contraloría General le solicitó a la UIAF un informe basado en la gestión de las vigencias 2010 y 2011 en el que diera cuenta de los resultados obtenidos con base en los reportes de operaciones sospechosas (ROS) y su relación con eventos de gran impacto sobre el patrimonio público, como por ejemplo el carrusel de la contratación, el caso Nule, el desfalco a la DIAN, la minería ilegal y otros. Quiere esto decir que no le pedimos “los reportes de operaciones sospechosas”.
A esta primera petición la UIAF respondió que la entidad que posee la información requerida es la Fiscalía General de la Nación, ente público que conoce de los procesos por lavado de activos y financiación del terrorismo. Aunque posteriormente la UIAF le presentó a la Contraloría un cuadro destacando que en 2010 se recibieron 7796 reportes de operaciones sospechosas y se realizaron 771 (posibles análisis detallados), que en 2011 se recibieron 7608 reportes de operaciones sospechosas y se realizaron 36 (posibles análisis detallados) y que en relación a los temas específicos de la consulta se elaboraron cerca de cuarenta (40) informes de inteligencia.
La Contraloría se dirigió de nuevo a la UIAF en septiembre de 2012, esta vez para solicitar que le informara si se habían “hecho repartos a Fiscalía” a partir de la información remitida por la propia Contraloría sobre personas particulares que habrían recibido delegación indebida para la administración de tributos. A esta segunda petición la UIAF contestó que había hecho análisis a 30 personas naturales, 80 jurídicas, 30 contratos, e innumerables transacciones, sin que en virtud de ello se hubieran detectado situaciones que permitieran inferir posibles operaciones de lavado de activos o de financiación del terrorismo.
Finalmente, la Contraloría le solicitó a la UIAF una relación de los reportes de operaciones sospechosas que se hubieran generado a partir del proceso de intervención y posterior liquidación adelantado en la sociedad Comisionista de Bolsa Proyectar Valores S.A., el resultado de las actuaciones y el trámite surtido ante la Fiscalía. A esta tercera petición la UIAF respondió que no está en capacidad de entregar la información solicitada por ser de carácter reservado, en virtud de lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 9º de la Ley 526/99 (Modificado por Ley 1121/06), en el que se expresa que la información que recaude la Unidad y la que se produzca como resultado de su análisis estará sujeta a reserva, “salvo solicitud de las autoridades competentes y las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción de dominio”.
La Contraloría insistió en su petición aduciendo en su favor el artículo 20 del Código Contencioso Administrativo, vigente para el momento del inicio de la polémica, en el que se expresa que “el carácter reservado de un documento no será oponible a las autoridades que lo soliciten para el debido ejercicio de sus funciones”. Ante esta situación, la UIAF optó por instaurar un recurso de insistencia ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de obtener respaldo judicial. Sin embargo, el 12 de diciembre de 2012 el Alto Tribunal ordenó a la propia UIAF entregar la información solicitada por el ente de control. La UIAF fue notificada de esta decisión el 17 de enero de 2013.
Inconforme, la UIAF instauró una acción de tutela el 25 de enero aduciendo que la entrega de la información violaría derechos fundamentales. También buscó a través de la tutela suspender los efectos del fallo del Tribunal.
InfoLAFT:
¿Qué es la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención, Investigación e Incautación de Bienes?
Sandra Morelli:
La Unidad a la cual usted hace referencia se creó a través de la ley 1474 de 2011, mejor conocida como Estatuto anticorrupción. Esta es una unidad de apoyo y no lleva casos de manera autónoma.
Los funcionarios de esa Unidad apoyan a todos los contralores delegados cuando investigan, por ejemplo, posibles desvíos de recursos públicos hacia el exterior y, como su nombre lo indica, resulta un área fundamental para la incautación de los bienes adquiridos con el producto de la desviación de los recursos públicos y/o para obtener el efecto resarcitorio que por Constitución Nacional y por ley le corresponde a la Contraloría a través de sus actuaciones fiscales.
InfoLAFT:
¿Quién es el actual director de la Unidad?
SM:
El actual director es Carlos Rodriguez Bocanegra. Hace algunos años en su condición de funcionario diplomático en Viena (Austria) siguió muy de cerca la elaboración de la Convención Anticorrupción de las Naciones Unidas, por lo que conoce muy bien esta herramienta. Desde que lo conocí en Viena, en las discusiones allí señaladas, me di cuenta de que era la persona idónea para este cargo.
El Director de esta Unidad tiene el mismo nivel de los demás contralores delegados que manejan los procesos anticorrupción, esto es supremamente importante porque garantiza un tratamiento entre homólogos.
InfoLAFT:
¿La Unidad ha tenido dificultades para realizar su trabajo a nivel internacional?
SM:
Ha habido interesantes experiencias con organismos internacionales que nos han solicitado ayuda para aplicar la Convención Anticorrupción en todas sus disposiciones. Contrario a lo que ocurre aquí en Colombia, esos organismos no se han preguntado si la Contraloría es un órgano administrativo o judicial, si teníamos las facultades legales o si teníamos funciones de policía judicial. Nunca pusieron en duda el papel de la Contraloría en torno a la lucha contra la corrupción.
Ya hemos tenido alrededor de tres solicitudes de homólogos sudamericanos y centroamericanos, eso ha sido supremamente interesante.
InfoLAFT:
¿Qué dificultades ha tenido la Unidad para realizar su trabajo a nivel nacional?
SM:
Considero importante recordar que la Contraloría General de la República tiene las funciones de preservar los activos del estado, evitar la pérdida y/o desvío de los recursos, y luchar contra el uso ineficiente, ineficaz, antieconómico y no transparente de los dineros públicos. Entonces, para nosotros la función de preservar los bienes es tan sustancial como la de llevar las cuentas públicas.
Si usted analiza la finalidad de las sanciones penal y disciplinaria podrá darse cuenta que la reparación de la víctima o la recuperación de los activos (para casos de corrupción) no se encuentra entre los objetivos prioritarios. Para nosotros la denominada condena fiscal no es propiamente una condena, sino un pronunciamiento de responsabilidad para que el corrupto reembolse el dinero. Esta acción es de tipo resarcitorio y por eso nosotros sentimos una gran responsabilidad en torno a la recuperación de los activos.
Ahora bien, respecto a las dificultades tenemos dos situaciones claramente demarcadas. Primero, quiero observar que la coordinación entre los funcionarios es muy difícil de lograr. Hay muchos celos entre instituciones, bien porque hay distintas percepciones o porque los ritmos de trabajo son diferentes. Además, los espacios de cooperación institucional son informales. En este mismo sentido es bastante complicado alcanzar reuniones en las que se coordinen acciones conjuntas. Eso cuesta mucho trabajo. Aquí en Colombia se firman todos los convenios y tratados, pero en la práctica las cosas no funcionan.
En segundo lugar, en Colombia no hemos entendido que la Convención Anticorrupción de las Naciones Unidas tiene fuerza vinculante porque está incorporada al derecho nacional, es decir, dicho instrumento no requiere desarrollo normativo nacional. Por no entenderse esto fue que se generó hace algunas semanas una cierta perplejidad ante el hecho de que la Contraloría General estaba buscando bienes en el exterior. Quiero decirle que mi perplejidad fue al contrario, porque no entiendo que esta Convención todavía tenga que andar mucho para tener plena vigencia en Colombia. Adicionalmente, la convención no dice que solo pueden aplicarla las autoridades judiciales, ese fue un claro error de interpretación.
Además, hace algún tiempo el presidente Juan Manuel Santos le reconoció a la Contraloría la naturaleza de autoridad central frente a otros gobiernos y nos dimos a la tarea de presentar esta situación en los distintos escenarios internacionales.
InfoLAFT:
¿Ese reconocimiento ante qué instancia se hizo?
SM:
Ese fue un voto de confianza muy importante y tuvo lugar en noviembre de 2011 ante la Secretaria General de la Organización de Estados Americanos.
InfoLAFT:
¿En qué casos específicos ha existido falta de cooperación a nivel nacional?
SM:
Nos llama la atención que en muchas ocasiones hay plata que sale del país y llega a otro lado, y no pasa nada en lo relacionado con la inteligencia financiera. En Colombia tenemos la concepción de que todo está muy controlado, pero la realidad no es así.
Concretamente en el caso de la UIAF me llama la atención el nivel de reserva que maneja de su información. Yo comprendo que el país viene de una experiencia traumática –la cual fue el seguimiento ilegal a magistrados y la eventual utilización de esa información con fines distintos a los previstos en la ley–, pero ello no puede convertirse en exceso de secreto llevando incluso a anteponer reserva frente a las autoridades competentes.
Este caso de la UIAF realmente fue la tapa del coco para mí. Personalmente me pareció estar viviendo una comedia.
Esa Unidad debe cumplir la obligación legal de suministrar información a las autoridades competentes, además el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) incluyó la lucha contra la corrupción en sus 40 recomendaciones modificadas e instó a todos los estados miembros a implementar nuevas estrategias para luchar contra ese flagelo. Entonces no entiendo por qué se niega la cooperación con la Contraloría.
InfoLAFT:
¿Cuál fue el origen del conflicto?
SM:
Nosotros le preguntamos hace algunos meses a la UIAF qué hizo ante los casos de corrupción ocurridos en los sectores de infraestructura, salud y minería. La respuesta de ellos fue ‘no me obliguen a delinquir’. Esa contestación fue absurda.
Luego, se les pidió información sobre los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura porque hay una denuncia contra algunos de ellos por un presunto carrusel de pensiones. Entonces esto se volvió un escándalo y muchas personas salieron a decir que yo los estaba persiguiendo y que tenía bases de datos financieras en mi oficina para revisar qué compras hacían esos magistrados. Quiero aclarar que la Contraloría no tiene entre sus funciones la de hacer seguimiento a un poder público y, por otra parte, si existen denuncias contra unos magistrados pues debemos investigar.
En su momento el director de la UIAF, Luís Edmundo Suárez, buscó a Ligia Helena Borrero, contralora delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, y a Carlos Rodríguez, director de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional, y les dijo que él quería colaborar y les iba a entregar la información de manera informal. La misma respuesta le dio a Mónica Cano, directora del Laboratorio de Informática Forense de la Contraloría. La estrategia del Director de la UIAF era la de entregar la información a través de mesas de trabajo. Así no la podemos usar en nuestros procesos.
Entonces mire que hubo tres funcionarios del más alto nivel de la Contraloría que recibieron esa respuesta absurda de la UIAF. Cuando yo supe eso, dije que no nos servía información recabada de manera informal y que además eso podría configurarse en un acto deshonesto.
Lo más grave de todo esto es que el Director de la UIAF habría incumplido la ley porque hizo caso omiso a la solicitud de información que le hizo la Contraloría en calidad de órgano de control, y, por si fuera poco, entuteló la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que le ordenó entregarnos la información requerida. Es increíble que se victimice, cuando él es quien ofrece información de manera informal.
Finalmente, me molestó sobremanera que el mismo Director de la UIAF nos haya vetado con Naciones Unidas. Sucede que hace poco ellos (Naciones Unidas) organizaron en Bogotá una reunión de la Red de Recuperación de Activos de Gafisud y nos excluyeron de la misma. A mí eso me parece de una gravedad absoluta.
InfoLAFT:
¿La Contraloría tiene alguna estrategia en caso de que el Consejo de Estado le dé la razón a la UIAF?
SM:
No. Lo que ocurriría es que seguiríamos sin acceso a la Información. La pregunta de fondo aquí es si en el país hay más o menos corrupción y si Colombia se ha preparado institucionalmente para enfrentar el flagelo del lavado de activos.
Si el país quiere tener un control fiscal eficiente, eficaz y transparente debería reflexionar sobre la conveniencia de una instancia judicial para definir estos temas sensibles que afectan los patrimonios, las libertades y los derechos de las personas, en el entendido que en el mundo desde hace muchos años las autoridades administrativas ejercen funciones judiciales, respetando obviamente el debido proceso. Ante esta propuesta puede que haya debate y eso está muy bien, pero lo que no es admisible es que algunos digan que la Contraloría está violando derechos humanos cuando lo cierto es que tiene funciones de policía judicial y el deber de recuperar activos. Esas afirmaciones son muy graves.
De por medio hay diferencias sustanciales de cómo y para qué se conciben las distintas instituciones y cómo debe entenderse la colaboración armónica entre las entidades públicas. Esto va más allá de la simple interpretación jurídica de cómo entender las funciones que la ley le otorga a la UIAF desde su creación, contenidas en la ley 526 de 1999 y 1121 de 2006 relacionadas con la “prevención y detección de operaciones que puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas (…)”, entre las cuales está el desvío de recursos públicos, terreno en el cual se mueve la Contraloría General de la República. Igualmente su deber (el de la UIAF) es el de “comunicar a las autoridades competentes (…) cualquier información pertinente dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de activos (…)’’, sabiendo que este se da de manera profusa en nuestro país como consecuencia de la gestión fiscal ineficaz, ineficiente y antieconómica que esta Contraloría persigue.
Varios elementos hay que tener en cuenta en esta discusión. De un lado no hay que perder de vista que la UIAF, cuya concepción va más allá de ser una Unidad de mera inteligencia como puede haber sucedido en otras partes del mundo, es la única institución dotada de los instrumentos técnicos, económicos y jurídicos para levantar la reserva de las distintas bases de datos públicas y privadas (financieras, tributarias, bursátiles, entre otras) para analizarla y difundirla a las autoridades competentes, con las excepciones y el cuidado que la reserva impone. De otro lado corresponde a la Contraloría General de la República la recuperación del patrimonio público desviado, según el mandato constitucional (art. 268) de “promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado”, y de conformidad con la ley 610 de 2000 la Contraloría tiene funciones de policía judicial y puede “solicitar información a entidades oficiales o particulares en procura de datos que interesen para solicitar la iniciación de un proceso de responsabilidad fiscal o para las indagaciones o investigaciones en trámite, inclusive para lograr la identificación de bienes de las personas comprometidas en los hechos generadores de daño patrimonial al Estado sin que al respecto les sea oponible reserva alguna (…)”. Igualmente la motivación y texto del Estatuto Anticorrupción ya mencionado, en donde se crea una Unidad de apoyo para la incautación de bienes para resarcir el detrimento al patrimonio público. ¿Para qué todo ese andamiaje institucional y jurídico y todos esos recursos públicos invertidos en entidades que no pueden llegar a lo sustancial?
Recientemente se conoció el texto completo de la sentencia (C-540 de julio 12 de 2012) que declara la constitucionalidad de la ley de inteligencia en donde en el artículo 34 se limita la entrega de la información de la UIAF a “las fiscalías con expresas funciones legales para investigar lavado de activos o sus delitos fuente, financiación del terrorismo y/o legitimadas para ejercitar la acción de extinción de dominio quienes deberán mantener la reserva aquí prevista”. Si la interpretación queda reducida a este concepto la UIAF debería adscribirse o incorporarse a la Fiscalía y mal haría en informar de sus análisis a cualquier otra institución, además deberían derogarle a la UIAF cualquier otra función que no sea de inteligencia, modificando su estructura y reduciéndola a este objetivo.
Me parece que mientras sea legal está muy bien, pero yo quiero saber si el GAFI ve con buenos ojos esa norma.
InfoLAFT:
¿Y si le dan la razón a la Contraloría?
SM:
Sencillamente volveremos a solicitar la información en la medida que siga siendo útil en los procesos que adelantamos. Si el Consejo de Estado nos da la razón seguramente le estaremos poniendo un granito de arena al fortalecimiento de la institucionalidad del país contra la corrupción y el lavado de activos.
InfoLAFT:
¿La Contraloría tuvo alguna participación en la elaboración del documento de política pública contra el lavado de activos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) que se dará a conocer próximamente?
SM:
No, nosotros nunca fuimos consultados sobre ese respecto.
Nota: InfoLAFT consultó a la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) para conocer su posición ante las afirmaciones de la contralora general Sandra Morelli. La decisión de la UIAF fue no pronunciarse al respecto.
