Según lo demuestra una reciente evaluación del Fondo Monetario Internacional (FMI), Panamá literalmente se ‘rajó’ en materia de lucha contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo. Este es un campanazo de alerta de cara a la próxima ronda de evaluaciones de Gafisud que comenzará a finales de 2014.
Fuertes críticas a la UIF
El informe reconoce que Panamá ha establecido una unidad de inteligencia financiera (UIF) como punto central para recibir, analizar y difundir información relativa a las operaciones sospechosas, pero su eficacia está limitada por la falta de recursos y las dificultades para acceder a la información, en particular sobre las personas jurídicas. Además, la no obligación de reporte por parte de las Apnfd ‘‘priva a la UIF de fuentes importantes de información para el análisis y la difusión de los casos sospechosos de LD y FT’’.
Ante ese limitado acceso a la información por parte de la UIF, Panamá aprobó en julio de 2013 una ley para que se conozcan los datos de los propietarios de las acciones al portador. No obstante, dicha ley no entrará en vigor sino hasta 2015 y aplicará para aquellas acciones que se hayan adquirido con posterioridad a la emisión de la norma. En el caso de las acciones al portador que fueron adquiridas con anterioridad a la ley habrá un período de transición de tres años, por lo que su implementación definitiva se prevé para 2018.
En el papel –cita el informe– la UIF cuenta con independencia operativa y presupuestaria, ‘‘pero su capacidad de análisis y difusión de casos se podría mejorar’’. La detección de posibles casos de lavado por parte de la UIF a través de su análisis de los ROS es poco común y su apoyo a la aplicación de la ley se centra principalmente en la asistencia reactiva a la realización de investigaciones financieras relacionadas con las drogas. El FMI criticó que la UIF solamente ha identificado ‘‘unos pocos casos de lavado significativos’’ y ha proporcionado una cooperación muy limitada a sus contrapartes extranjeras.
El informe profundiza sobre la poca cooperación que la UIF panameña presta a sus homólogas de otros países, las cuales le hacen frecuentes solicitudes de información. ‘‘En la práctica, la UIF solo comparte los datos públicos e información contenida en su base de datos. A diferencia del número de solicitudes que recibe del extranjero, las solicitudes de la UIF a sus homólogas extranjeras es relativamente baja’’.
Pero si la cooperación internacional es deficiente, internamente no es mejor. Los informes que entrega la UIF a la policía de Panamá carecen de la documentación de respaldo suficiente, lo que limita su valor y menoscaba la eficacia de las investigaciones y actuaciones judiciales.
Para rematar los fuertes cuestionamientos hechos hacia la UIF, el FMI alerta por la disminución sostenida en el número de reportes de operaciones sospechosas (ROS) por parte de los obligados, lo cual se debería a la exigencia de ‘‘documentación onerosa’’.
Supervisores débiles
Si bien el informe reconoce que hay mayor supervisión en las instituciones financieras, pone el foco en que el alcance y la profundidad de las metodologías y los procedimientos de control utilizados –incluyendo la aplicación de un enfoque basado en riesgo– no existen o son insuficientes para el sector no bancario.
La mayoría de las inspecciones realizadas por parte de los supervisores se centra principalmente en el cumplimiento normativo. Además, los recursos técnicos, humanos y financieros asignados a las autoridades de supervisión son insuficientes. En este punto los evaluadores recomiendan fortalecer la capacitación ALD/CFT para el personal que realiza las inspecciones, en particular respecto a la identificación de actividades de alto riesgo y la aplicación de instrumentos de supervisión.
Por si fuera poco, el informe del FMI concluyó que los supervisores no hacen uso de sus amplias facultades sancionatorias sobre empleados, ejecutivos y entidades financieras. ‘‘La mayoría de las sanciones que se aplican son multas monetarias moderadas por el incumplimiento de las obligaciones de [entrega de] ROS y no con la gama más amplia de obligaciones ALD. Las multas que se han impuesto son relativamente bajas y pueden no ser lo suficientemente disuasorias (…)’’.
No hay condenas por FT y hay pocas por LA
Los evaluadores concluyeron que la tipificación del lavado de dinero tiene varias deficiencias debido a que esta conducta autónoma, que tiene relación con un gran número de delitos designados por el Gafi, no cubre la falsificación de dinero, el contrabando, la falsificación y la piratería de mercancías. Mientras que la asociación ilícita (similar al concierto para delinquir colombiano) y el tráfico de bienes robados ‘‘están parcialmente cubiertos’’.
La evaluación de la aplicación efectiva del tipo penal de lavado de dinero no se puede determinar debido a la falta de estadísticas adecuadas. Al respecto el informe afirma que ‘‘el número de procesos parece ser relativamente bajo, teniendo en cuenta el tamaño del sistema financiero y económico de Panamá, su estatus como centro financiero y empresarial internacional, y su ubicación geográfica como país de tránsito para las drogas. Esto también sugiere que la implementación es débil’’.
En torno a la aplicación del tipo de financiación del terrorismo se encontró que este delito no cubre explícitamente la financiación de una organización terrorista o de un terrorista individual, la recaudación de fondos y la prestación indirecta de fondos. Quizá lo más preocupante sea que la tipificación de la financiación del terrorismo no se ha aplicado. En este sentido el informe agrega que ‘‘(…) las autoridades indican que no son conscientes de ningún caso de financiación del terrorismo en el país’’.
En consecuencia, resalta el informe, las debilidades normativas detectadas en el lavado de dinero afectan el marco de la financiación del terrorismo, sobre todo en lo que respecta a la responsabilidad penal de las personas jurídicas, ya que dicha responsabilidad es limitada porque no contempla el hecho de que una persona jurídica sea utilizada para lavar activos, pero no se beneficie de dicho delito. Tampoco existe un proceso civil paralelo cuando tal persona jurídica sí es culpable de lavado de dinero.
Sectores de riesgo están descubiertos
El FMI indicó que la regulación antilavado ‘‘no se aplica plenamente al sector de los seguros y no se extiende a otra serie de actividades financieras’’. El informe pone de manifiesto que las casas de cambio, las cuales deben cumplir con la norma, no están sujetas a funcionar con autorización previa o estar registradas ante las autoridades.
Adicionalmente, de las actividades y profesiones no financieras designadas (Apnfd) solo los administradores están totalmente cubiertos por la ley antilavado. A su turno, los casinos y las empresas de corredores de bienes raíces solo están obligados a presentar informes de transacciones en efectivo.
Otras Apnfd, tales como abogados, contadores, notarios y los comerciantes de metales y piedras preciosas no están cubiertos. En este sentido el informe manifiesta que ‘‘las brechas sustanciales en la cobertura de las actividades financieras y las Apnfd en el marco ALD/CFT plantean importantes riesgos de lavado de dinero y financiación del terrorismo para el país y otras jurisdicciones. En el momento de la misión las autoridades no tenían planes concretos para hacer frente a estas deficiencias’’.
Hay fallas en la confiscación de bienes
El marco legal panameño permite el embargo preventivo, la incautación y el decomiso de los instrumentos y productos del lavado de dinero y la financiación del terrorismo; sin embargo, los evaluadores detectaron que no se prevé la confiscación de bienes de valor equivalente al del delito. En Panamá los procedimientos se extienden a la propiedad que se derive directa o indirectamente del producto del delito, incluidos los ingresos, las ganancias y otros beneficios.
Otra de las críticas gira en torno a que no existen disposiciones para el congelamiento y la incautación sin previo aviso, para anular contratos y/o acuerdos. El FMI sostuvo que las prácticas de secreto y confidencialidad otorgadas a los beneficiarios finales y a los controladores de las personas jurídicas se han convertido en limitaciones clave para la aplicación efectiva de las confiscaciones, ya que ponen trabas al acceso a la información para realizar la búsqueda y localización de los bienes ilícitos.
No hay cómo congelar activos terroristas
A pesar de que Panamá cuenta con disposiciones para congelar los activos, no cuenta con leyes y procedimientos que le permitan congelar fondos terroristas u otros bienes de conformidad con las resoluciones del Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (ONU).
En Panamá, observa el informe, los fondos para el terrorismo solo se pueden congelar en el contexto de un proceso penal a través de la aplicación de las normas generales relativas a la incautación de los instrumentos y productos del delito.
Fideicomisos: dolor de cabeza
A pesar de que los fideicomisos –supervisados por la Superintendencia de Bancos– son uno de los negocios más importantes que tiene Panamá, la disponibilidad y el acceso a la información de estos por parte de las autoridades competentes es muy limitado. No existen actualmente disposiciones que proporcionen un acceso eficaz a la información sobre el usufructuario y los controlantes de los fideicomisos
Además, la labor de supervisión ALD/CFT ejercida por la Superintendencia de Bancos no se extiende a revisar el cumplimiento de los requisitos de debida diligencia con respecto al beneficiario final y los controlantes, especialmente cuando los beneficiarios y/o fideicomitentes son personas jurídicas u otras estructuras jurídicas.
Solo se controlan las divisas que llegan
Otra observación se hace respecto a que las medidas que Panamá ha establecido para la declaración y seguimiento del transporte transfronterizo de divisas no son exhaustivas ni eficaces, ya que solo aplican a la entrada de efectivo y en su mayoría se hacen exclusivamente en el Aeropuerto Internacional de Tocumen, ubicado en Ciudad de Panamá.
En torno al tema sancionatorio, la ausencia de estadísticas no permite determinar el nivel de funcionamiento del sistema de control de entrada de divisas. Igualmente, ‘‘algunas sanciones por el incumplimiento de la obligación de declaración son relativamente bajas y no existen acuerdos aparentes que permitan la cooperación con sus homólogos extranjeros’’.
Informe sobre Panamá: llamado de atención para la región
Muchas de las observaciones planteadas por el FMI en su evaluación al sistema de prevención del lavado de dinero y la financiación del terrorismo de Panamá se basan en la poca o nula aplicación de las normas. Se cuestiona que solo existen en el papel y no tienen presencia en la realidad.
Teniendo claro que varios países de la región han descuidado sobremanera la lucha contra la financiación del terrorismo, al punto de que no han adoptado medidas claras para garantizar la confiscación de los activos terroristas, tienen entidades de control sin empoderamiento, y no han emitido regulaciones para todos los sectores de riesgo señalados por el Gafi, es válido señalar que la mala calificación que recibió Panamá es una advertencia para todo el continente acerca de la necesidad de hacer cumplir las normas.
En muchos escenarios se ha dicho que la aplicación efectiva será uno de los parámetros de evaluación de la próxima ronda de evaluaciones de Gafisud. A este paso, si varios países insisten en no cumplir, Panamá no será el único ‘rajado’.
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Ítem evaluado
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Concepto FMI |
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¿Cuenta con una UIF fuerte?
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NO |
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¿Hay supervisores con suficiente empoderamiento?
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NO |
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¿Existen condenas por FT?
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NO |
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¿Hay suficientes condenas por LA?
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NO |
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¿Tiene mecanismos para congelar activos terroristas?
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NO |
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¿Todos los sectores de riesgo LA/FT están regulados?
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NO |
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¿Cuenta con mecanismos adecuados para confiscar bienes?
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NO |
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¿Tienen controles idóneos para controlar el riesgo LA/FT en divisas y fideicomisos?
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NO |
¿Por qué la demora en hacerlo público?
Según revela el propio FMI esta evaluación del sistema de prevención LA/FT Panamá se basó en las anteriores 40+9 Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (Gafi) y consideró ‘‘todos los materiales suministrados por las autoridades, la información obtenida en el lugar durante su misión de octubre 15 a 29 de 2012, y otra información verificable presentada posteriormente por las autoridades’’.
Llama sobremanera la atención el hecho de que este informe se publique quince meses después de la misión del FMI, toda vez que el Fondo da a conocer sus informes con bastante celeridad tras su respectiva visita al país objeto de evaluación.
Experto panameño defiende sistema de prevención LA/FT
Infolaft invitó a Julio Aguirre, coordinador del Comité de Oficiales de Cumplimiento de la Asociación Bancaria de Panamá, para que se pronunciara respecto del informe del FMI. A continuación su exposición:
Me causó sorpresa el resultado del informe: Aguirre
En principio tengo que decir que me sorprendió que la misión del FMI calificara tan mal a mi país considerando que, comparativamente, los resultados no se parecen en nada a la evaluación del año 2005. No obstante, como profesional en estos temas –en especial en la implementación y revisión de metodologías con un enfoque basado en riesgo– me queda claro que si se comparan los resultados del reciente informe con la metodología de revisión de 2005, es evidente que en Panamá son sustancialmente bajos los criterios de un enfoque basado en riesgos y se siguió dando prelación a la supervisión tradicional, algo a lo que estábamos acostumbrados.
Ya es una realidad que la supervisión tradicional es parte del pasado. Lo lamentable es que no pensábamos que los criterios de evaluación bajo un enfoque basado en riesgos se estarían aplicando desde ya, y es ahí donde fuimos sorprendidos.
Ahora bien, quien examine o analice los resultados de la evaluación y no maneje el tema de un enfoque basado en riesgos pensará que existen muchas debilidades en el sector de intermediación financiera. No obstante, me permito solicitar a los diferentes analistas que en sus análisis realicen una separación de los diversos actores que participan en la prevención y en la represión del delito del blanqueo de capitales y financiamiento del terrorismo, con el propósito de que puedan ajustar la valoración de los riesgos y de esa forma cuantificar el peso del riesgo donde corresponde.
Igualmente, consideren que la mayoría de los países actualmente se mantienen en lo tradicional, por lo que, una vez se les evalúe bajo este nuevo enfoque basado en riesgos, el resultado no será favorable. Lamentablemente, Panamá ha sido uno de los primeros países en pasar por este nuevo método/enfoque y por ende en recibir todos los golpes sin antes haber consensuado con los actores de la plaza la forma en que seríamos calificados.
Panamá es un centro financiero internacional que maneja una gran cantidad de transacciones internacionales, en las que es obligada la participación de bancos de otros países que actúan como contrapartes de las operaciones y/o corresponsales. Esta interacción conlleva un sinnúmero de controles que mitigan el riesgo de blanqueo de capitales, pues cada banco aplica el control que su país le obliga a manejar. En este sentido podemos decir que las transacciones internacionales que llegan a Panamá vienen filtradas por los bancos (según el control aplicable a su país) y las que salen de Panamá son filtradas por los bancos panameños, así como por las contrapartes y/o bancos corresponsales.
En retrospectiva, falta considerar este mitigante en la evaluación del país. Claro, hay otros delitos predicados a lo interno del país que se deben mirar de otra forma, pero no son materia de discusión debido a que la ponderación del informe se inclinó hacia el delito predicado que más afecta al país, el narcotráfico.
Desde mi óptica, estamos hablando del flujo del dinero ilícito. Es decir, que el dinero ilícito que se supone llega a Panamá proviene de otros países. Quiere decir que Panamá podría ser criticado por recibir transferencias de fondos de dinero ilícito de otros países. Pero antes de concluir, la pregunta que queda será ¿si llega a Panamá es porque salió de otro país debido a que ese otro país no tiene controles efectivos de prevención ni represión del delito?
Panamá está involucrado en atender los estándares internacionales y combatir el blanqueo de capitales, pero nuestros esfuerzos tradicionales dejaron de ser válidos y consecuentemente debemos adaptarnos a la nueva corriente del enfoque basado en riesgos.
Con lo anterior lo que pretendo es poner sobre una balanza los alegatos, de tal suerte que se comprenda que estamos hablando de dos tipos de evaluaciones: la tradicional vs. un enfoque basado en riesgos. Panamá fue sorprendida; sin embargo, aunque la tarea no sea fácil, como panameño me siento orgulloso de lo que hacemos y de lo que haremos para estar a tono con los nuevos estándares.
Ser un centro financiero internacional y comercial es un desafio y requiere ser dinámico, y estar alineado con los estándares internacionales. Por lo tanto, ayudaremos al desarrollo de una estrategia nacional de riesgo de blanqueo de capitales que permita fortalecer nuestra posición.
Nota: infolaft se contactó con la Superintendencia de Bancos y la UAF de Panamá para conocer sus posiciones sobre el informe, pero no obtuvo respuesta satisfactoria.
